純水設備解讀：環(huán)境維護稅征管中存在問題
關鍵詞：環(huán)境維護稅；法律實施；順序保證
為維護和改善環(huán)境，減少污染物排放，推進生態(tài)文明建設，國《環(huán)境維護稅法》２０１６年１２月２５日通過，２０１８年１月１日起施行）規(guī)定不再征收排污費，同時依法征收環(huán)境維護稅。該法實施一年多來，對推動環(huán)境維護費改稅、促進節(jié)能減排發(fā)揮了明顯的促進作用，純水設備但也流露出諸多問題�？疾飙h(huán)境維護稅征管中存在問題及原因，有助于進一步完善環(huán)境維護稅制度，為企業(yè)履行環(huán)境責任營造良好的稅收法治環(huán)境。
一、環(huán)境維護稅征管中存在問題
１．納稅人缺乏申報和繳納技能
不同于其他稅種，環(huán)境維護稅承擔著環(huán)境維護和稅收增加的雙重職能。根據(jù)２０１７年《環(huán)境維護稅法實施條例》有關規(guī)定，納稅人應當裝置排污自動監(jiān)測設備并進行自行監(jiān)測，運行監(jiān)測設備、保證監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性和完整性，這對納稅人提出了新的要求。另外，環(huán)境維護稅法》規(guī)定建立自行監(jiān)測記錄臺賬、保管與環(huán)境維護稅相關的資料是企業(yè)的法定義務，這給激進企業(yè)會計提出了新挑戰(zhàn)。比方，原來排污費是記入“管理費用”下面的二級科目“排污費”之中，而環(huán)境維護稅應記入“稅金及附加”科目。國大多數(shù)企業(yè)都缺乏相關技能，需要配備掌握專門監(jiān)測技術和環(huán)境會計技能的人員。雖然環(huán)保部門和稅務部門依法對納稅人按新的稅種記賬和實施核算實行免費培訓，但培訓到運用需要一個過程。
２．納稅人的繳稅利息增加
企業(yè)為配合環(huán)境維護稅的征繳，需要購買和運行符合要求的排污自動監(jiān)測設備，需要配備和培訓專業(yè)的環(huán)境監(jiān)測人員和環(huán)境會計人員，這些都要增加其預算和資金投入。即使企業(yè)委托獨立第三方實施監(jiān)測和會計核算，也需要支付較高的代理本錢。新增加的利息對很多企業(yè)尤其是中小型企業(yè)、小微企業(yè)而言，給企業(yè)運營帶來較大的資金壓力。
３．環(huán)保部門與稅務部門之間缺乏協(xié)作
根據(jù)《環(huán)境維護稅法》有關規(guī)定，環(huán)境維護稅征管中環(huán)保部門與稅務部門之間應當建立分工協(xié)作機制、工作配合機制和涉稅信息共享平臺，但該法實施一年多來的實踐標明，這兩個部門之間的合作并不充分，影響稅收征管效果。比方，實踐中有的環(huán)保部門不能及時回復稅務部門要求提供的復核結(jié)果，導致稅務部門不能及時對排污企業(yè)征稅，甚至造成納稅申報額與復核后稅額不一致。
二、問題發(fā)生的原因
１．立法層面的原因
現(xiàn)實中納稅人缺乏申報和繳納環(huán)境維護稅的技能，這與立法不完善有很大關系。首先，國《環(huán)境維護稅法實施條例》將自行監(jiān)測排污數(shù)據(jù)規(guī)定為第一計稅依據(jù)，對環(huán)境維護稅較強的專業(yè)性認識不夠。其次，根據(jù)現(xiàn)行環(huán)境法律的有關規(guī)定，純水設備只有符合條件的單位（如重點排污單位）才有義務實施自行監(jiān)測，但《環(huán)境維護稅法實施條例》暗含所有企業(yè)都要自行監(jiān)測排污的要求，法律規(guī)定之間不協(xié)調(diào)，導致企業(yè)難以形成合理的守法預期。最后，國《會計法》缺乏對企業(yè)環(huán)境會計的規(guī)定，無法支持企業(yè)開展與環(huán)境維護稅相關的會計業(yè)務。
從認識論的角度分析，環(huán)境維護稅制度的實施效果取決于納稅人的納稅行為取向，要求立法切實考慮納稅人遵守法律的難度和便利程度�，F(xiàn)行立法將應稅企業(yè)自行監(jiān)測排污數(shù)據(jù)規(guī)定為第一計稅依據(jù)，只考慮到征稅的便利卻沒有考慮納稅人的實際需求，給納稅人守法帶來方便。簡言之，立法者對如何有效平衡征稅權力與納稅人權利之間關系的認識還不夠深刻。這可能源于臨時以來立法宜粗不宜細，立法的細化過于依賴執(zhí)法權的思維取向。
另外，國《環(huán)境維護稅法》及其實施條例只對稅務部門與環(huán)保部門之間的協(xié)作、信息共享作了原則性的規(guī)定，缺乏對稅收征管中各部門職能的明確劃分。比方，現(xiàn)行立法沒有明確環(huán)保部門對稅務部門提交的復核請求予以答復的期限、形式與責任，沒有規(guī)定部門合作的內(nèi)容、資金負擔，對信息共享平臺建設的模式、運行管理等均無具體規(guī)定。由于立法缺乏可操作性，就難以防止實踐中環(huán)保部門與稅務部門之間職責不銜接乃至相互推諉的現(xiàn)象發(fā)生，也會影響納稅人的納稅申報。
２．現(xiàn)實層面的原因
從實際情況來看，地方維護主義影響環(huán)境維護稅征管是一個無法回避的問題。國務院關于環(huán)境維護稅收入歸屬問題的通知》國發(fā)〔２０１７〕５６號）規(guī)定環(huán)境維護稅屬于地方稅并納入一般財政預算，但與其他稅種對地方經(jīng)濟收入的貢獻相比，環(huán)境維護稅的貢獻較小，一些地方甚至可以忽略。實踐中，有的地方政府即使面臨生態(tài)文明建設、環(huán)境維護督察的壓力，為追求地方經(jīng)濟增長最大化，仍會“舍小稅保大稅”不積極推行環(huán)境維護稅制度。此外，一些地方存在部門維護主義也會對環(huán)保部門與稅務部門之間合作造成制約。雖然履行法定義務是政府部門的職責，但當合作執(zhí)法涉及增加本部門人員和資金支出等切身利益時，有的政府部門會表現(xiàn)出“經(jīng)濟人理性”相關決策或執(zhí)法中怠于合作。比方，排污費曾經(jīng)是環(huán)保部門執(zhí)法的一項重要資金來源，隨著環(huán)境維護稅的實施，這一資金“補給”鏈條被切斷，一些地方的環(huán)保部門為保證執(zhí)法經(jīng)費，缺乏配合稅務部門執(zhí)法的意愿。純水設備各地排污監(jiān)測計量水平的差別，稅收屬地征管模式等，也都在一定水平上影響環(huán)保部門與稅務部門之間跨地區(qū)協(xié)作。
三、促進環(huán)境維護稅制度實施的建議
為增強環(huán)境維護稅征管效果，需要在立法、執(zhí)法、司法和守法層面形成合力，充分考慮維護納稅人權利、提升納稅人應稅能力等問題，創(chuàng)新環(huán)保部門與稅務部門之間協(xié)作機制，實現(xiàn)社會福利最大化和稅收征管利息最小化�；诖耍刹扇∫韵麓胧�。
１．提升納稅人的應稅能力
征稅基本上是以經(jīng)濟交易為對象，如果不考慮征稅效果，相關制度肯定難以實施。對環(huán)境維護稅立法的完善應考慮到納稅人的利益需求，考慮到污染物減排效果依賴于排污者對制度激勵的響應水平。國《會計法》修改應當注重環(huán)境維護稅征管的現(xiàn)實要求，對環(huán)境會計作出明確規(guī)定，為環(huán)境維護稅征管提供會計方面的法律支持。對企業(yè)而言，應充分認識征收環(huán)境維護稅的時代意義，主動提升自行監(jiān)測應稅污染物的能力，強化會計人員與監(jiān)測人員之間的協(xié)調(diào)，將繳納環(huán)境維護稅所需利息內(nèi)化于企業(yè)治理體系。環(huán)保部門與稅務部門應將保證納稅人權利作為執(zhí)法工作的動身點，將免費為納稅人提供培訓服務的法律規(guī)定落到實處，通過制度化的培訓、宣傳和咨詢，與企業(yè)之間形成互通互信的關系，提高企業(yè)的應稅意識和能力。稅務部門可以同企業(yè)進行溝通，探討企業(yè)如何通過合法、合理的稅收謀劃以獲取環(huán)境維護稅收優(yōu)惠，從而為企業(yè)節(jié)省、籌集資金。這對于化解小微企業(yè)的資金困難有重要意義。小微企業(yè)還可以充分利用《清潔生產(chǎn)促進法》循環(huán)經(jīng)濟促進法》可再生能源法》等法律的有關規(guī)定以及國家對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策，爭取資金。
２．明確并強化政府的作用
國環(huán)境維護稅征管模式是企業(yè)申報、稅務部門征收、環(huán)保部門監(jiān)測、信息共享”其中缺乏政府的職責。毋庸置疑，政府在環(huán)境維護稅征管中發(fā)揮著領導、監(jiān)督和協(xié)調(diào)作用，立法修訂中對此應有明確規(guī)定。中央政府有責任盡快促成各級地方政府信息共享平臺的建立，制定全國統(tǒng)一的對環(huán)境維護稅納稅申報數(shù)據(jù)資料異常進行復核的細則或規(guī)程并由環(huán)保部門執(zhí)行，保證復核順序的可操作性及信息交換的及時性。地方政府應摒棄狹隘的地方利益偏見，正確處置地方經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境維護之間的關系，特別應認識到征收環(huán)境維護稅有利于同時改善環(huán)境狀況和經(jīng)濟狀況。就加強環(huán)保部門與稅務部門的合作而言，地方政府有必要通過立法建立相應的制度，保證環(huán)境維護稅信息共享平臺運行的資金來源，形成政府主導下的環(huán)保部門與稅務部門之間定期磋商機制。地方政府還要落實《環(huán)境維護法》第２４條的規(guī)定，切實采取措施，對納稅人自行監(jiān)測排污予以資金和政策支持。
３．創(chuàng)新環(huán)保部門與稅務部門協(xié)作模式
只有將稅收征管與環(huán)保監(jiān)管有機結(jié)合，才干將環(huán)境維護稅征管利息降至最低，達到運用稅收杠桿改善生態(tài)環(huán)境的目的為此，要構建環(huán)保部門與稅務部門之間相互培訓、交流人員的長效機制，提升綜合執(zhí)法能力。這種機制的構建和運行也有利于我國稅收統(tǒng)一垂直管理模式的完善以及省級以下環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察垂直監(jiān)管模式的發(fā)展。環(huán)保部門與稅務部門之間還可以運用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術，實現(xiàn)環(huán)境維護稅征管信息共享平臺、全國排污許可證管理信息平臺、全國企業(yè)征信體系平臺之間的協(xié)調(diào)整合，以及環(huán)境維護稅源統(tǒng)一識別碼、全國統(tǒng)一的排污許可證編碼、統(tǒng)一社會信用代碼之間的協(xié)調(diào)整合，以增強執(zhí)法協(xié)同、提高合作效率。國《環(huán)境維護稅法》第２３條對稅務部門、環(huán)保部門及其工作人員違法行為的法律責任缺乏具體規(guī)定，這不利于法律的實施。純水設備立法修訂時有必要明確環(huán)境維護稅征管中各部門不作為、違法行為的責任，使執(zhí)法者形成法律責任預期，從而增強執(zhí)法協(xié)同和執(zhí)法成效。
４．設定地方?jīng)Q定稅額的底線
如果不同省級區(qū)域關于環(huán)境維護稅稅額的規(guī)定有很大不同，就會給納稅人跨地區(qū)轉(zhuǎn)移污染、逃避納稅監(jiān)管留下可乘之機。為防范這種違法行為，可以考慮修改《環(huán)境維護稅法》第６條第２款，增加規(guī)定：環(huán)境維護稅稅額的調(diào)整應當遵循環(huán)境質(zhì)量規(guī)范和污染物排放規(guī)范，符合污染物總量控制目標；省級人民代表大會確定和調(diào)整應稅大氣污染物和水污染物的具體稅額時，應當從嚴掌握。作此修改的理由是由于環(huán)境維護稅納入地方政府一般財政預算，所以應當對地方的相關立法權予以特別監(jiān)督和限制；根據(jù)《重大行政決策順序暫行條例》國令２０１９第７１３號，國務院２０１９年４月２０日發(fā)布，２０１９年９月１日起施行）設定地方稅額的立法屬于該條例第２—３條“縣級以上地方人民政府重大行政決策的作出和調(diào)整程序”依據(jù)《憲法》有關規(guī)定，縣級以上地方各級人民代表大會審查和批準本行政區(qū)域內(nèi)的預算及其執(zhí)行情況的演講。因此，縣級以上地方各級人民代表大會要切實發(fā)揮對本行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境維護稅稅額的監(jiān)督功能。
５．落實信息公開和公眾參與制度
稅收法定原則的實質(zhì)，就是通過民主控制和順序規(guī)范來限制課稅權的行使范圍和方式，進而維護納稅人權利”而信息公開是對環(huán)境維護稅征管實行民主監(jiān)督和程序規(guī)范的前提。征收環(huán)境維護稅不只直接與納稅人的經(jīng)濟利益相關，還與公共環(huán)境利益密切相關，相關信息公開是為了讓納稅人和公眾參與、監(jiān)督環(huán)境污染治理，保證其環(huán)境知情權。強調(diào)環(huán)境維護稅征管中的信息公開也符合構建國際稅收新秩序?qū)μ岣叨愂胀该鞫鹊囊�。公眾有權監(jiān)督納稅人是否履行繳納環(huán)境維護稅的義務，納稅人和公眾有權監(jiān)督稅務部門和環(huán)保部門是否合法地、正當?shù)芈男协h(huán)境維護稅征管職責。
６．增強環(huán)境維護稅收入使用的透明度
可以通過立法對環(huán)境維護稅的使用設定原則性、義務性或禁止性條款，純水設備以化解一些地方對環(huán)境維護稅收入統(tǒng)籌使用所招致的合法性質(zhì)疑。也可以通過建立以稅收為主體的完整的政府收入體系，以及合理、規(guī)范、公開的預算制度和科學、嚴密的審計制度，以規(guī)范環(huán)境維護稅的使用。還可以將參與式預算作為增進政府與社會之間信任的重要途徑，以此增強環(huán)境維護稅收入使用的公信力。
７．發(fā)揮獨立第三方參與環(huán)境維護稅征管的作用
獨立第三方不同于一般公眾、納稅人和政府機關，其具有中立性、公正性、專業(yè)性等特征。獨立第三方參與環(huán)境維護稅征管的意義在于：環(huán)境問題的發(fā)生原因非常復雜，環(huán)境維護稅較之其他稅種有更強的專業(yè)技術性和綜合性，稅收征管中需要遵守不同的技術規(guī)程；第三方在排污監(jiān)測、排放量計算、稅務、會計等方面的專業(yè)性，使其具有銜接環(huán)境維護稅征管服務的能力。具體的環(huán)境維護稅征管過程中，獨立第三方的作用主要表示在為納稅人或者環(huán)保部門提供應稅污染物監(jiān)測服務，為納稅人提供協(xié)助納稅申報、解決納稅申報中的困難、化解企業(yè)涉及環(huán)境維護稅的法律風險等服務。
四、結(jié)語
征收環(huán)境維護稅可以使環(huán)境公共產(chǎn)品保值增值，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供可持續(xù)的環(huán)境資源。國《環(huán)境維護稅法》融合環(huán)境法治和稅收法治的理念，其實施涉及中央與地方之間、環(huán)保部門與稅務部門之間、征稅機關與納稅人之間、環(huán)境維護稅與其他稅種之間等多層關系。面對環(huán)境維護稅征管中出現(xiàn)的問題，需要進一步完善《環(huán)境維護稅法》等相關法律，強化環(huán)境維護稅的法定性、穩(wěn)定性、強制性和專業(yè)性，強化環(huán)保部門與稅務部門之間的協(xié)作及相關監(jiān)督。堅持稅收法定原則是環(huán)境維護稅制度實施的方向性保證和動力之源，有助于構建合理、協(xié)調(diào)的環(huán)境維護稅征管規(guī)則體系。
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